Das Mehr-Ebenen-System der Raumplanung in Deutschland

Der institutionelle Aufbau der Raumordnung in Deutschland entspricht dem föderalen Staatsaufbau:

- Bundesraumordnung (nur schwach ausgebildet),

- Raumordnung der Länder (= "Landesplanung"),

- Gemeinden (Ortsplanung, Stadtplanung).

Hinzu kommt mit zunehmendem Gewicht:

- Europäische Raumordnung

Diese Ebenen haben aber eine sehr unterschiedliche Bedeutung:

Bundesebene:

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Urteilen festgestellt, daß der Bund eine eigenständige Raumordnungskompetenz für das Staatsgebiet besitzt, doch de facto beschränkt sich der Bund in Deutschland auf die Rahmengesetzgebung (Raumordnungsgesetz ROG) und die Mitwirkung in der MKRO.

Die Raumordnung auf Bundesebene wird als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern verstanden: Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) mit Arbeitsgruppen.

Anders als in unitarischen Staaten (wie F und NL) und ähnlich wie in anderen föderalen Staaten (wie AU) wird Raumordnung traditionell weniger als (national)staatliche Aufgabe, sondern als regionale bzw. gliedstaatliche Aufgabe angesehen.

Landesebene:

Dies ist die wesentliche Ebene der Raumordnung in Deutschland. Sie heißt hier auch "Landesplanung". Alle Bundesländer haben eigene Raumordnungs- bzw. Landesplanungsgesetze erlassen und Raumordnungs-Programme und Pläne aufgestellt.

Regionale Ebene:

In den größeren Bundesländern existiert zwischen der kommunalen Ebene und der Landesebene die "Regionalplanung". Hier wirken staatliche und kommunale Politik zusammen. Die Regionalplanung ist in den Ländern unterschiedlich organisiert: teils auf der Ebene von Regierungsbezirken (NRW, Hessen), teils auf der Ebene von Kreisen (Niedersachsen), teils als mehrere Kreise umfassende kommunale Regionalverbände (Baden-Württemberg).

Gemeindeebene:

Dies ist die wesentliche Ebene der Ortsplanung bzw. Stadtplanung. Diese Ebene wird in einer gesonderten Vorlesung behandelt.

Ferner zunehmend bedeutsam: Europäische Ebene.

Zwar besitzt die Europäische Union keine eigenständige Raumordnungskompetenz, doch betreibt sie über die EU-Regionalpolitik und die EU-Kohäsionspolitik de facto Raumordnungspolitik. Außerdem gibt es eine (informelle) europäische Raumordnungsminister-Konferenz, die z.Zt. ein Europäisches Raumordnungskonzept erarbeitet.

Fachplanungen und ihr Verhältnis zur Raumordnung

Wichtigste raumbedeutsame Fachplanungen:

• Regionale Wirtschaftspolitik ("Regionalpolitik"),
• Verkehrspolitik und -planung,
• Infrastrukturpolitik und -planung (Schulen, Krankenhäuser usw.),
• Landschaftsplanung,
• Agrarpolitik (Flurbereinigung, agrarstrukturelle Vorplanung usw.),
• Tourismuspolitik und -planung.

Diese Fachplanungen sind alle mehr oder weniger "raumwirksam" und insofern stehen sie in einem komplizierten und häufig spannungsvollen Verhältnis zur Raumordnung. Grundsätzlich sind unterschiedliche Relationen zwischen Raumplanung und Fachplanungen denkbar:

• Die Raumordnung leistet eine übergeordnete Integration in Richtung auf eine integrierte Aufgabenplanung mit Zeitplanung und Budgetierung.
• Die Raumordnung koordiniert die Fachplanungen, indem sie übergeordnete Grundsätze und Ziele vorgibt, die von den Fachplanungen materiell umgesetzt werden ("Koordination über Ziele").
• Die Raumordnung koordiniert die Fachplanungen, indem sie die räumlichen Auswirkungen der Fachplanungen prüft und in Konfliktfällen entweder selbst abwägt oder politische Ausgleichsprozesse moderiert ("Koordination über den Raum").
• Die Raumordnung versteht sich als eine Fachplanung unter anderen und versucht, ihre Belange durch Abstimmungen zwischen den Ressorts bzw. Abteilungen zu vertreten.
• Die Raumordnung ist eine im wesentlichen nachvollziehende Dokumentation von räumlichen Prozessen, die sie selbst kaum steuern bzw. einflussen kann ("Raum-Notariat").

Die erste Variante wurde um 1970 gelegentlich diskutiert und erprobt, allerdings mit eindeutig negativem Ergebnis. Die anderen vier Varianten treffen je nach Fachplanung und subjektiver Einschätzung durchaus zu. Dabei zeigt, daß es einerseits "harte" Fachplanungen gibt, die meist eine bundesgesetzliche Grundlage besitzen und die deshalb auf der Länder- und Gemeindeebene kaum von der Raumordnung zu beeinflussen sind (Beispiel: Verkehrsplanung). Andererseits gibt es auch "weiche" Fachplanungen wie die Landschaftsplanung und die Tourismusplanung, die in der politischen Praxis eher für die Belange der Raumordnungspolitik offen sind.